五中全會(huì)公報(bào)提出，“實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”，“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)保制度有兩個(gè)要求，一個(gè)是執(zhí)法嚴(yán)格，第二就是立法時(shí)所給出的執(zhí)法過程中法律適用的條件以及法律后果的嚴(yán)厲程度，要和“最嚴(yán)格”相聯(lián)系，公報(bào)此次確定省以下垂直管理主要是想擺脫地方政府對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)和執(zhí)法的干預(yù)，在一定程度上消除地方的因素。如果環(huán)保監(jiān)測(cè)歸環(huán)保部門管，環(huán)保部門又歸地方政府管，地方政府總不愿意看到環(huán)境監(jiān)測(cè)的數(shù)字“不好”。
對(duì)話動(dòng)機(jī)
10月29日，十八屆五中全會(huì)閉幕，隨后會(huì)議公報(bào)全文發(fā)布。公報(bào)中亮點(diǎn)紛呈，其中作為五大發(fā)展理念之一的“綠色發(fā)展”受到普遍關(guān)注，生態(tài)文明首次列入十大目標(biāo)，“美麗中國(guó)”首次寫入規(guī)劃。
綠色發(fā)展是永恒話題，環(huán)境質(zhì)量受大眾關(guān)注。無論是全面建成小康社會(huì)新目標(biāo)要求中的“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”，還是綠色發(fā)展部分的“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心”，新提法、新表達(dá)都讓人眼前一亮。
在這樣的大背景之下，環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法成為十八大以來，我國(guó)第四個(gè)引入“省以下垂直管理”的領(lǐng)域。
什么樣的環(huán)境保護(hù)制度能撐得住公報(bào)中的“最嚴(yán)格”三字？環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察垂直管理，能否有效避免目前存在的地方干預(yù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，并加強(qiáng)對(duì)地方的環(huán)保責(zé)任追究？記者與北京大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師、北大資源能源與環(huán)境法研究中心主任汪勁展開了對(duì)話。
對(duì)話人
北大資源能源與環(huán)境法研究中心主任汪勁
口頭化標(biāo)語(yǔ)化走向制度建設(shè)
記者：最近一段時(shí)間，生態(tài)文明領(lǐng)域的文件連續(xù)出臺(tái)。今年5月和9月，中共中央、國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的總體要求、主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，為生態(tài)文明建設(shè)搭建起基礎(chǔ)性制度框架，成為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的綱領(lǐng)性文件和生態(tài)文明體制改革的頂層設(shè)計(jì)�！ ⊥魟牛荷鲜鰞蓚�(gè)文件是中央在十八屆五中全會(huì)前關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的一系列舉措之一，其中透出這樣一種態(tài)度，關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)，我國(guó)不再是口頭上的政府政策，而要變成一種制度。
之所以會(huì)有這一連貫生態(tài)文明建設(shè)的動(dòng)作，有以下幾大背景。
首先，生態(tài)文明建設(shè)本身是一個(gè)長(zhǎng)期、逐步深入的過程，特別是十八屆三中全會(huì)以來，我們不斷強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和深化生態(tài)文明建設(shè)的具體措施。
“十二五”之前，生態(tài)文明建設(shè)僅停留在口號(hào)上。十八屆三中全會(huì)以來，生態(tài)文明建設(shè)強(qiáng)調(diào)“五位一體”，不再把環(huán)境保護(hù)作為獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)、文化的單獨(dú)問題，而是把生態(tài)問題與經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面關(guān)聯(lián)在一起，這是認(rèn)識(shí)上的重大轉(zhuǎn)變。
第二，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)也是全面建成小康社會(huì)的要求。中央提出的“四個(gè)全面”中的“全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)”，不光是生活富足，還有精神、生活以及文化上的富足，這些需求就包括環(huán)境質(zhì)量的改善、自然資源的良好等。
另外，盡管我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨下行的危險(xiǎn)，但不能單一關(guān)注GDP增速放緩。因?yàn)槲覀兊慕?jīng)濟(jì)總量比較大，能夠承受經(jīng)濟(jì)下行壓力。我們已經(jīng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”階段，這就面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的問題。但是對(duì)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的認(rèn)識(shí)問題，一些地方的認(rèn)識(shí)存在不足。
實(shí)際上，三中全會(huì)以來，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組就從幾個(gè)領(lǐng)域不斷提出步驟、方法、措施、原則、方案等。
記者：在這樣的大背景之下，十八屆五中全會(huì)公報(bào)提出，加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，深入實(shí)施大氣、水、土壤防治行動(dòng)計(jì)劃，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。如何理解這些提法？
汪勁：我國(guó)的生態(tài)文明的制度建設(shè)包括生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)行動(dòng)以及問責(zé)等，這其中還涉及相關(guān)體制、機(jī)制的順應(yīng)和改變問題。包括五中全會(huì)公報(bào)在內(nèi)的這一系列的改變，都是在審視十八屆三中全會(huì)以后面臨的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和整個(gè)生態(tài)文明建設(shè)面臨的巨大壓力后，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮，從而提出來的一些對(duì)策、步驟和措施。
此次十八屆五中全會(huì)公報(bào)之所以對(duì)環(huán)境治理作出如此重大的規(guī)定，并非權(quán)宜之策，而是隨著社會(huì)發(fā)展不斷深化，黨中央部署一步步推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的“顯在化”。以前是口頭化、標(biāo)語(yǔ)化、宣傳化，逐漸形成現(xiàn)在制度的顯在化。
“最嚴(yán)格”制度下的立法與執(zhí)法
記者：我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視從2002年就已正式提上日程，至今經(jīng)過了十幾年的發(fā)展。2013年9月，國(guó)家主席習(xí)近平在哈薩克斯坦發(fā)表演講時(shí)曾說，“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”。
我國(guó)追求的不再是單純的“金山銀山”，而是能讓民眾“看得見山水，記得住鄉(xiāng)愁”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。黨的十七大提出了生態(tài)文明的理念，到了十八大以后，生態(tài)文明的理念轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)文明戰(zhàn)略。此次五中全會(huì)公報(bào)，更是直接簡(jiǎn)明扼要要求實(shí)行“最嚴(yán)格”的環(huán)境保護(hù)制度。
汪勁：從目前環(huán)保情況和公報(bào)內(nèi)容來看，這里的“最嚴(yán)格”主要是針對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題提出的。
之所以提出要實(shí)行“最嚴(yán)格”的環(huán)保制度，并不是說我們目前沒有相對(duì)比較嚴(yán)格的制度。應(yīng)該說，相應(yīng)制度是有的。比如在污染防治領(lǐng)域，從規(guī)劃環(huán)評(píng)一直到項(xiàng)目建設(shè)，再到企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等一系列環(huán)節(jié)，經(jīng)過30年，我國(guó)已經(jīng)形成了一系列的制度。但不可否認(rèn)的是，一些制度仍存在問題，而且法律制度實(shí)施的有效性沒有得到保障。比如，針對(duì)污染防治方面存在的問題，新環(huán)保法給出了一個(gè)方向，規(guī)定的環(huán)境保護(hù)路徑、原則、方法是清晰的。但是，清晰的內(nèi)容在很多實(shí)際操作層面需要進(jìn)行細(xì)化。
實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)保制度有兩個(gè)要求，一個(gè)是執(zhí)法嚴(yán)格，第二就是立法時(shí)所給出的執(zhí)法過程中法律適用的條件以及法律后果的嚴(yán)厲程度，要和“最嚴(yán)格”相聯(lián)系。
記者：在下一階段，“最嚴(yán)格”環(huán)保制度的目標(biāo)是什么，可能是環(huán)保部門下一步應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮的。比如，公報(bào)中提到的大氣、水、土壤污染防治計(jì)劃都有年度安排、目標(biāo)等，這些目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)還有很多制約因素。
汪勁：實(shí)施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，要面臨考核的政策和標(biāo)準(zhǔn)問題。
五中全會(huì)公報(bào)中提到大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，這些計(jì)劃實(shí)際上就是一種政策。它規(guī)定了一定時(shí)間內(nèi)的一個(gè)目標(biāo)，但這些目標(biāo)在一個(gè)階段后需要修正。
關(guān)于制約因素，比如立法是否能夠保證目標(biāo)實(shí)施。所有的行動(dòng)計(jì)劃是要通過手段來保障的，這些手段需要制度來提供，制度提供了一個(gè)好的手段還需要執(zhí)法人員能夠落實(shí)。同時(shí)，執(zhí)法的資金保障能不能到位也是制約因素。
另外一個(gè)因素，地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)投資拉動(dòng)的沖動(dòng)一點(diǎn)都沒有減少，導(dǎo)致一些地方在環(huán)評(píng)中弄虛作假。
值得一提的是，在環(huán)境治理方面，是否以提高環(huán)境質(zhì)量為核心曾在修改大氣污染防治法過程中出現(xiàn)過爭(zhēng)議，最后通過了，在五中全會(huì)公報(bào)中又把這個(gè)確定下來。
正是在這樣的背景下，公報(bào)提出要實(shí)現(xiàn)省以下環(huán)境監(jiān)測(cè)的垂直領(lǐng)導(dǎo)。
垂直執(zhí)法將有效遏制地方干預(yù)
記者：實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，在此次公報(bào)全文中甚是引人關(guān)注。在當(dāng)下，我國(guó)環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法實(shí)行屬地化管理，由此帶來的諸多問題被社會(huì)各界所詬病。
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局相關(guān)負(fù)責(zé)人曾公開表示，目前環(huán)境執(zhí)法不規(guī)范的問題比較普遍。2012年，通過對(duì)20008份環(huán)境執(zhí)法檔案的稽查和5417家企業(yè)的現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)證，發(fā)現(xiàn)42.6%的《污染源現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察記錄》存在記錄不規(guī)范問題，18.7%的記錄與企業(yè)污染源現(xiàn)場(chǎng)的歷史守法狀態(tài)不符，49.9%的行政處罰案卷調(diào)查取證材料存在證據(jù)不完整、不規(guī)范問題。
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)測(cè)司司長(zhǎng)羅毅也曾公開表示，環(huán)保工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)、弱點(diǎn)問題都在縣一級(jí)，但縣級(jí)監(jiān)測(cè)開展得不夠，沒有覆蓋到廣大縣級(jí)地區(qū)，環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量的管理水平亟須大幅提升。
汪勁：作為環(huán)保體制上的重大改革，省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度有著自身的出臺(tái)背景。
首先是，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)法律地位不確定。盡管環(huán)保法中規(guī)定環(huán)保部門可以委托監(jiān)察機(jī)構(gòu)執(zhí)法，但是環(huán)境監(jiān)察在地方的地位仍不明確、不一致，環(huán)境監(jiān)察部門只是屬于環(huán)境保護(hù)諸多內(nèi)設(shè)部門中的一個(gè)。
此次公報(bào)中明確提出實(shí)行垂直管理，有兩重含義。一是中央認(rèn)為，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)是有必要設(shè)立的；二是，從環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)到最基層的大隊(duì)、中隊(duì)以及縣一級(jí)環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍，都要由省一級(jí)管轄，由此脫離地方政府和環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)。
原來，地方政府管環(huán)保部門，環(huán)保部門則既執(zhí)法又監(jiān)管環(huán)境監(jiān)察部門執(zhí)法。在一些地方，盡管環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法做出了很大的成績(jī)，但是也頂不住地方政府的壓力，比如監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假等，實(shí)際上并不是環(huán)保部門愿意如此，是地方政府的要求，環(huán)境監(jiān)察部門也沒有辦法。
此外，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型問題上，個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)干部也是認(rèn)識(shí)不足。比如，有些省區(qū)的環(huán)評(píng)由省里下放到地方以后，連續(xù)一下批了20多個(gè)火電站，這顯然是不可持續(xù)的。如果地方政府還是這樣的思路和觀念的話，與五中全會(huì)公報(bào)的精神將是格格不入的。
公報(bào)此次確定省以下垂直管理主要是想擺脫地方政府對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)和執(zhí)法的干預(yù)，在一定程度上消除地方的因素。如果環(huán)保監(jiān)測(cè)歸環(huán)保部門管，環(huán)保部門又歸地方政府管，地方政府總不愿意看到環(huán)境監(jiān)測(cè)的數(shù)字“不好”。
記者：2015年7月28日，國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，提出了5個(gè)要點(diǎn)，其中包括了全力支持國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)運(yùn)行機(jī)制改革、扎實(shí)推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)監(jiān)測(cè)事權(quán)上收工作、進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理等若干建議。此次五中全會(huì)公報(bào)，涉及到人事制度的調(diào)整，應(yīng)該是這一方案的實(shí)質(zhì)性延續(xù)。
汪勁：是這樣的。盡管環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察垂直管理肯定還有利益關(guān)系需要理順，但是監(jiān)察部門執(zhí)法可以把環(huán)保部門的執(zhí)法中一半以上的權(quán)限都集中在監(jiān)察部門。
環(huán)保監(jiān)測(cè)的垂直是很有必要的。未來，涉及到國(guó)家重大環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)的，國(guó)家有專門隊(duì)伍負(fù)責(zé)，一些末端的監(jiān)測(cè)則將全部放開由社會(huì)來負(fù)責(zé)。根據(jù)這一次調(diào)整的要求，此后市縣一級(jí)也就不再負(fù)責(zé)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)了。“誰(shuí)考核，誰(shuí)出錢，誰(shuí)監(jiān)測(cè)”，國(guó)家考核省，省考核市。市縣有監(jiān)管企業(yè)的需求，這樣調(diào)整以后，市縣環(huán)保局主要就負(fù)責(zé)污染防治任務(wù)的分配了，企業(yè)和縣區(qū)干得如何，坐等省或者國(guó)家來監(jiān)測(cè)和考核。
環(huán)境監(jiān)測(cè)和事權(quán)的上收，長(zhǎng)遠(yuǎn)看來有利于減少屬地黨政機(jī)關(guān)的人為不當(dāng)干預(yù)，從而提高數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性，便于上級(jí)環(huán)保部門判斷地方環(huán)境質(zhì)量的變化。
這樣的好處，一是保證數(shù)據(jù)的穩(wěn)定性；二是保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性；三是，其他監(jiān)測(cè)由社會(huì)化機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，環(huán)保部門可以在監(jiān)測(cè)方面通過改制，逐步減少監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立。
同時(shí)，環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察垂直管理，監(jiān)察權(quán)也全部收歸省里，由省里來安排地方人員的執(zhí)法隊(duì)伍，這樣能夠更好地發(fā)現(xiàn)地方存在的問題，也便于對(duì)地方環(huán)保部門和領(lǐng)導(dǎo)的追責(zé)。
記者：重拳治污已經(jīng)成了全社會(huì)的共識(shí)。此次會(huì)議關(guān)于生態(tài)文明戰(zhàn)略思想和質(zhì)量總體改善戰(zhàn)略目標(biāo)的確立，凸顯了環(huán)境保護(hù)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要地位，奠定了新階段環(huán)境保護(hù)工作的方向。環(huán)境污染治理已經(jīng)上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。
此次五中全會(huì)之后，針對(duì)公報(bào)提出的要求，從中央到地方勢(shì)必會(huì)做出一系列具體措施來落實(shí)公報(bào)內(nèi)容。
汪勁：目前亟待解決的問題是，厘清何謂“最嚴(yán)格的環(huán)保制度”。五中全會(huì)后，我們要從體制和機(jī)制問題上，對(duì)上述問題加以完善。
立法部門應(yīng)當(dāng)針對(duì)新修訂的環(huán)境保護(hù)法和十八屆五中全會(huì)提出的新要求，把“最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”落實(shí)到具體的大氣、水、土壤等各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)立法過程中。
制度完善后，還要有良好的機(jī)制和體制。五中全會(huì)提出以提高環(huán)境質(zhì)量為核心目標(biāo)的要求。那么，如何衡量環(huán)境質(zhì)量的改善、如何修正環(huán)境評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，如何運(yùn)用技術(shù)手段和制度措施保障標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)，這些都需要一個(gè)良好的體制和機(jī)制。要加大激勵(lì)機(jī)制，以及財(cái)政稅收的優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。
總體來說，從制度上，要理順“最嚴(yán)格環(huán)保制度”的目標(biāo)要求。體制上，則是理順省以下環(huán)保部門與監(jiān)察、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)關(guān)系，才能把環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察垂直管理落實(shí)到位。
